推廣PPP模式 看政企攜手的粘合力

我省城鎮化進程正處在關鍵時期，基礎設施和公共服務的需求很大。如何在傳統融資方式已不可能提供大量增量的情況下，繼續加大投資，推進基礎設施建設？
　　PPP（政府和社會資本合作）模式在2014年底走入人們視線。它作為政府和社會資本之間的一種合作關系，可以撬動社會資本，參與基礎設施建設，促進城鎮化發展。
　　2015年，PPP模式將在四川大力推廣，需要解決的要害問題、可能遇到的難點問題有哪些？解決的辦法是什么？本期咨文，我們邀請三位嘉賓解析：推廣PPP模式，政府如何做好制度建設？PPP項目如何規范運作？在此模式中，政府的身份角色到底如何界定？專家們都不約而同地強調，契約精神，對PPP模式的成敗，至關重要。
　　加速推廣運用PPP先做好制度建設
　　□省財政廳廳長王一宏
　　【核心觀點】
　　PPP模式對政府的治理能力和治理體系提出很高要求，做好推廣運用，從實施范圍、項目運作程序、收費定價機制、財政政策引導等四個方面做好制度建設，加強政府與社會資本間合作的“粘合力”，至關重要。
　　2014年底，全省多個PPP項目已實質啟動。2015年，將是PPP在四川加速推廣運用的一年。
　　PPP模式對政府的治理能力和治理體系提出很高要求，需要從實施范圍、項目運作程序、收費定價機制、財政政策引導等四個方面做好制度建設，加強政府與社會資本間合作的“粘合力”。
　　要明確PPP模式的推進實施范圍。根據國際經驗，PPP模式多運用在投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活的基礎設施及公共服務領域。根據四川的財力水平，試點項目應優先選擇以使用者付費為基礎，具有穩定收益的軌道交通、供水、生活污水處理、生活垃圾處理等項目。教育、醫院、養老機構等現行財政政策支持力度較大的公共服務項目，可以作為次優選擇項目。最后是一些沒有或基本沒有使用者付費的項目。
　　要進一步嚴格項目運作程序。一是做好項目前期論證。要根據各地基礎設施及公共服務實際需求，對項目建設的必要性進行科學論證，避免盲目上馬、重復建設等導致的資源浪費和運營風險。同時根據項目全生命周期內的政府支出義務、政府債務狀況等因素，做好項目物有所值評價和財政承受能力論證，科學測算項目收益水平，切實防控財政金融風險，保障項目可持續經營。二是規范項目采購工作。財政部對PPP項目的采購程序作出了相應的制度安排，規定社會資本的采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購等5種。其中，競爭性磋商是財政部在政府采購現行法律框架下，作為政府采購監管部門首次依法創新的采購方式。三是加強項目合同管理。各級政府應牢固樹立法律意識、契約意識和市場意識，避免“一任領導一套政策”、“合同簽完隨時改”等政府失信行為；對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效實行全過程管理，依法規范企業行為，防止企業借PPP之名向政府轉移債務。
　　要健全收費定價機制，這是項目收益分配的核心，定價機制是PPP項目能否持續運作的基本條件。原則是保證社會資本合理收益，反對暴利。由于PPP模式下的公共項目運營周期多在20年以上，在此過程中影響項目收益狀況的因素眾多并可能發生較大變化。項目收費定價機制如果無法順應市場變化，可能導致項目合作失敗。為此，在PPP項目相關合同和協議中，應同社會資本協商設定收益“可調整”的條款，建立中期評估和動態定價調整機制，以平衡項目風險和收益。一般以3—5年為一個周期，根據消費物價水平、運營維護成本、項目收益率等指標，重新評估社會資本的盈利能力，以確定合理的收費定價水平。
　　要加強財政政策引導。省財政廳已出臺了6條財政支持政策，包括加大財政專項資金支持、建立引導投資基金、鼓勵金融擔保機構參與、采取地方政府債券支持、切實做好預算保障和落實稅收優惠政策等。我們將進一步細化工作措施，抓好政策落實，充分發揮財政政策的引導作用。
　　政府履約到位 打消社會資本顧慮
　　□北京大岳咨詢有限責任公司高級合伙人徐志剛
　　【核心觀點】

　　現在社會資本最大的顧慮，就是政府實施PPP項目不重視后期履約。地方政府應加強契約意識，把履約切實做到位，消除社會資本的顧慮。
　　對于2015年的四川經濟，投資拉動依然是重要引擎。要穩定、增加投資，根本舉措在于撬動社會資本，參與基礎設施和公共服務設施建設。
　　國務院已多次發文，大力推廣PPP模式。作為一種全新的模式，如何發揮這個新支點的撬動作用？我認為各級地方政府應重視幾個關鍵問題：
　　要為PPP項目注入規范運作的基因。首先是運作程序要規范，要嚴格相關法律法規和政策，能招標解決問題的決不競爭性談判，能競爭性談判的決不單一來源采購，總之不能搞暗箱操作。只有通過競爭，才能實現效益最優化，才能選到真正合適的投資人，才能最終保護好政府和公眾的利益。其次是項目法律文件規范，在草擬PPP協議和談判過程中，要認真關注協議的內容和條款，要盡可能考慮到合作期內會發生的各種風險，并就風險管理作出相應安排。政府部門要真正知曉和理解相關內容，為今后履約做好準備。通過項目前期的規范運作，可以為PPP項目的履約實施奠定良好基礎。
　　各級政府應具備深入骨髓的契約精神。協議簽署各方，包括政府部門和社會資本，都是平等主體。項目協議簽訂了，就要認真按照協議條款來執行。政府認真履約，帶來的收益是非常大的，有利于建立起良好的社會信用，有利于在本地區形成良好的投資氛圍，會有更多的社會資本愿意到本地區進行投資合作。
　　舉個例子，現在提到PPP項目言必稱北京地鐵四號線，這個項目的執行就是協議雙方重視契約的一個典范。協議執行中出現了很多新的情況，與協議簽署時的預測或規定有重大偏差，比如客運流量大幅超出預期，比如執行全程2元/人的票價政策，比如新的安保政策增加了PPP項目公司的投資。幸運的是，協議雙方并沒有拿這些客觀情況的變化作為一種終止協議的借口，而是本著真正的契約精神，在協議框架內積極尋求解決問題的辦法，使得協議仍然得以順利執行，確保雙方的合法權益都得到維護。
　　現在，北上廣深、江浙一帶做PPP項目，社會資本都愿意去，就是因為當地政府履約意識強，對社會資本形成了強烈的吸引力?，F在社會資本最大的顧慮，就是政府實施PPP項目不重視后期履約，地方政府應加強契約意識，把履約切實做到位，消除社會資本的顧慮。
　　當“運動員”搞好合作 當“裁判員”控制風險
　　□中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云
　　【核心觀點】
　　在PPP模式下，政府既當“裁判員”又當“運動員”是必要的。關鍵問題是使兩種身份分離開。政府當“運動員”，與企業平等合作；當“裁判員”，項目運作不好時就介入，控制風險。
　　PPP模式帶來的機遇令人興奮，但是要看到，這也是一個充滿挑戰的機制，政企合作的粘合力在于項目能否為企業帶來效益，以及如何通過管理模式控制風險。
　　我認為，在PPP模式下，政府既當“裁判員”又當“運動員”是必要的。關鍵問題是使兩種身份分離開，并且發揮好各自的作用。
　　政府當“運動員”，就是純粹的市場主體，與企業是平等合作關系。在這個層面，就要雙方從各自的利益出發，充分討論，根據不同的基礎設施建設，討論合作的具體模式和利益分配方式。比如經濟性基礎設施與社會公益性基礎設施具有不同的屬性，相應地適于不同的付費模式，吸引不同的社會資本，需要根據基礎設施的不同特點，遵循市場機制，選用PPP模式。
　　PPP項目又很特殊，它超出了普通企業的概念，比如一個水廠，經營不善時政府就要介入，必須保證民生的基本需求。這時就需要政府作為“裁判員”控制好風險。
　　從國際實踐來看，PPP能夠緩解政府的短期預算壓力、分擔財政風險，具有明顯的財政效率。但是，PPP本身也可能引致財政風險，在特許經營權模式下，政府通常會在特許經營期內以年金形式給予社會資本一定的補貼承諾，這一承諾雖然不是政府的直接債務，但是屬于政府的隱性債務；如果PPP項目無法經營下去，面臨債務重組問題時，政府必須干預，所以，實際上形成政府的或有債務。所以，必須充分重視PPP管理，有效控制PPP的財政風險。具體采用何種財政管理辦法，則需要依情況而論。
　　如何將兩種身份分離，不使“裁判員”的能力干擾“運動員”的發揮？答案是法制環境和履約精神。在合同草擬階段就要嚴格規定雙方權責，政府更要主動履約，建立起良好的社會信用，推動PPP項目的良性循環。
　　簡而言之，在推進城鎮化的過程中，政府首先做好“運動員”，與社會資本平等協商、談判，最后促成合作；然后做好“裁判員”，控制整個大盤的風險，才能保障政企合作的“粘性”，順利實施PPP模式。